有赖于宪法文本的可适用性。

在现代法治国家，为了规范国家治理，大都制定行政程序法，以法律规定国家治理行为的基本原则及其制度，如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见、讨论、辩论制度等。第一章一般规定 行政处理程序相对于第三编规范的重大行政决策、行政法规、规章和行政规范性文件等抽象行政行为的程序，为具体行政行为的程序。

（三）编纂行政程序法典是推进国家治理现代化，实现国家善治良政的需要 传统国家治理方式的主要特征是专断、恣意、多变和神秘化。行政法更多地是关于程序和救济的法，而不是实体法。本章分别规定依法享有行政权、可以自己名义对外实施行政行为并对外承担行为法律责任的行政主体，包括行政机关，法律、法规、规章授权的组织，以及代表行政主体行使行政职权的公职人员或者受行政主体委托行使行政职权的组织。就我国目前情况讲，现有行政性法律200多部、行政法规700多部、地方性法规和规章几千部。这些规则不同于行政实体法规则（如市场监管、治安、海关、税务、卫生、食品药品、生态环境、自然资源、科技、教育、网络信息等行政管理的实体规则），行政实体法规则通常只适用于某一部门、某一领域的行政行为。

这种说法虽然有一定道理，但是制定行政程序法典的途径要远优于只制定单行法而不编纂统一行政程序法典的做法。韩非对术也有几乎同样的解释：术者，藏之于胸中，以偶众端，而潜御群臣也。通过赋予作为个体的公民对违宪违法法规提出审查建议的资格，使之参与到中国特色法律体系的整合与发展中，在人民主权原则的延长线上完善中国特色社会主义法治体系。

公民审查建议具有巨大潜力，但具体制度不足限制了其功能发挥。[26] 比如宪法第116条规定的对自治区的自治条例和单行条例的批准审查。而审查建议特别是公民的审查建议，则意味着审查机制正式向个人开放。第2类抽象规范审查本身虽以维护国家法制统一为目的，却更多表现出强烈的政治性，比如德国的抽象规范审查，在缺乏具体案件的情况下，宪法法院不仅可能对法律难以有充分的认识，而且容易沦为咨询机关及政党斗争的工具，损害司法权威。

[44] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，北京：法律出版社2015年版，第316页。[34] 柳建龙：《德国联邦宪法法院的抽象规范审查程序》，《环球法律评论》2017年第5期，第97页。

提请衡平救济的条件要么是普通法官因缺少可适用的实定法而宣告无法判决时，要么是在法官根据仅有之法律只能违反良心进行判决时。[35] Louis Favoreu, Le Droit Constitutionnel, Droit de la Constitution et Constitution du Droit, Revue Française de Droit Constitutionnel, 1990, 82. [36] 高鸿钧：《权利源于主体间商谈——哈贝马斯的权利理论解析》，《清华法学》2008年第2期，第6页。其次，宪法第2条第3款中的人民的民主管理权，即人民有权依照法律规定对违宪违法法规提出申诉、控告或建议，从消极方面实现对国家立法事务的参与和管理。[53] 张翔：《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》，《中国宪法年刊》（2013年卷），北京：法律出版社2014年版，第98页。

学者提出的审查建议既体现了学者对社会职责的担当，也是社会主义民主和法制及其完善的组成部分。[33]其实，无论是寄予厚望还是予以批评，大都是以德国式宪法诉愿作为比较的蓝本。就宪法审查和宪法监督制度的设计而言，1982年宪法明文规定的审查主要包括强制审查[26]和备案审查。而《立法法》规定的审查建议一直采取信函形式，也就自然地归入信访的范畴并按信访机制处理。

对于社会普遍关注的特定对象，将不可避免地出现公民反复提出审查建议甚至人大代表和政协委员联名或联合社会团体提出审查建议的情况。在既有西方式宪法理论中，个人权利与民主在宪法审查中往往是相互对立的，审查机制被视为旨在保护个人权利免受民主剥夺的一套防御或纠正机制。

随着宪法实施在技术层面日益转向宪法审查制度建构，有必要深入分析公民在宪法审查程序中的地位。第二，建议审查机制是潜力最大的审查途径。

公民的提请资格无外乎权利救济和民主监督两种主要功能。最后，从国家的角度来讲，公民审查建议也在法规范塑造方面诠释了宪法第27条，即国家机关的立法工作必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。美国的附带审查提请主体为普通诉讼当事人，而当事人之诉本身就是权利之诉。设立建议审查机制的原始意图包括了提高民主监督的数量，不能通过设置门槛将任何审查建议拒之门外，但也确有必要采取措施来将涉及重要实质性宪法问题的建议突显出来，从而使审查机制更有效率，这就涉及审查机制的分工问题。1949年《基本法》最初设置的多种审查类型大体是以国家机构的提请为主，比如权限争议、抽象的规范审查和具体的规范审查等。[31] 林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，《中外法学》2018年第4期，第939页。

因为如果公民能够参与宪法实施和宪法审查的过程，并通过一种建制性的商谈机制来不断诠释人民主权原则，就没有必要诉诸于制宪权那样的颠覆性手段。具体而言，包括以下四个方面：首先，审查建议最终关联着宪法序言第五自然段和第2条第1款中的人民主权原则，即人民掌握国家权力，是国家的主人，一切国家权力属于人民，因此，在通过宪法审查实现法治国家续造方面亦不应排除人民的主体地位。

作者简介：王建学（1978- ），男，河北承德人，法学博士，天津大学法学院教授、博士生导师，天津大学北洋学者长聘教授，国家社会科学基金重大项目首席专家，研究方向为宪法学。总体而言，人民主权的至上性主要停留在制宪的层面，宪法实施的问题本身就不受重视，更勿论公民个人对行宪的参与问题了。

据此，宪法监督特别是宪法审查的过程不能排除公民的参与，公民应当是宪法实施的潜在监督者，也应当是宪法审查的不可质疑的提请者。而工作报告中披露的当年度建议审查个案，如果由全国人大常委会审议通过，也就意味着全国人大常委会对法工委审查意见和结果的整体性认可。

[3]从根本上讲，我国宪法是党领导人民制定的，因此，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。[45] 庞凌：《实质民主——司法审查的理论根基》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期，第81页。[6]不仅人大系统的审查机制日益完善，人民政府系统（如司法部）、司法机关系统也都围绕完善审查机制进行了一系列紧锣密鼓的部署。因此，在整个审查机制中，建议审查机制无疑成为潜力最大的审查途径。

公民审查建议是人民参与宪法实施和宪法审查的起点，但起点只意味着数量，必须通过完善具体的审查机制将公民作为建议者的个体意见有效吸纳、整合到宪法商谈的过程中，在商谈过程中实现质量，最终将人民的主体地位建制在一种程序性交往机制中，实现法治的民主续造，实现社会主义民主与依法治国的统一。附带审查提请系司法审查模式中由普通诉讼当事人直接向主审法院提出，违宪抗辩由于普通法院的法律审判权与审查机关的宪法审判权相互分野因此不得不采用移送装置，宪法诉愿则系当事人直接向宪法审查机关寻求基本权利救济，并且脱离具体法律案件。

按照哈贝马斯的商谈理论，法律的合法性最终正是依赖于一种交往的安排。（二）公民审查建议的规范基础 与其他六类提请类型均有所不同，我国《立法法》所设置的审查建议具有最为浓厚的民主监督色彩。

保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。在实践中，由于缺少个人的参与，宪法审查最终沦为国王与高等法院进行政治对抗的工具，逐渐丧失了维护宪法秩序的功能，并导致了宪法虚无主义的恶果。

自从2018年特别是2019年以来，审查建议的总体数量和有效审查建议的数量都大幅增加，这不仅是因为全国人大常委会2017年开始听取和审议备案审查工作情况报告，在社会上产生了很大的反响[49]并激发了公民提出审查建议的热情，也是因为通过相关建议审查案例的披露，使公民认识到建议审查机制确实能够发挥维护法制统一、保障基本权利的功能。理由如前所述，建议审查机制的设立源于民主考虑，其内在逻辑是民主，而不是权利救济，即只要公民、社会团体、企业事业组织甚至国家机关认为法规存在违宪违法的情形，都可以提出审查建议。如前文所指出，这些提请类型虽然以权利救济为主旨，但在建立初衷上都具有促进民主的功能预设和终极考量。从建议审查机制的双层构造来看，本文所主张的民主化无论在个案还是整体的意义上都是在不断增强的。

为了展开宪法辩论，人们必须有一个共同的辩论平台，最初与他人意见不同，继而说服他们。全国人大常委会在传统上往往将审查建议视为信访意义上的公民来信来函，比如，在2003年孙志刚案和2009年唐福珍案中，吴邦国委员长就相关问题转送国务院总理的批示中，受到强调的是相关事件在法学界、新闻界部分人中引起强烈反映，审查建议函被视为信访意义上的群众联名信。

公民审查建议的规范性质和功能应当在社会主义民主的大背景中加以理解，以维护法制统一为主兼容权利救济，最终在法治续造中落实人民主权原则。就我国建议审查机制的发展现状而言，如何处理民主的数量与质量关系正成为日益迫切的问题。

See West Virginia Board of Education v. Barnette, 319 U.S. 624 (1943). [8] 王建学：《政治性宪法审查批判——以巴黎高等法院的注册和谏诤为中心》，《中外法学》2017年第2期，第372页。[46] [德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，北京：法律出版社2007年版，第562页。